Tag : АСДГ,муниципалитеты
Об авторе: Андрей Губов, председатель Совета директоров «Фонда развития информационных технологий муниципалитетов» Общероссийского конгресса муниципальных образований, почётный член правления секции АСДГ «Информатизация органов местного самоуправления».
В 1994 году в составе старейшего в России объединения муниципалитетов Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) была создана секция информатизации органов местного самоуправления. С этого момента начался отсчёт этапов развития муниципальных информационных технологий, постоянный и систематический анализ результатов, выявления опыта успешных практик и доведение их до адаптации и внедрения в муниципалитетах.
За прошедшие годы IT стали обязательной составляющей муниципального управления, основные проблемы и достижения которых отражены в материалах на сайте АСДГ. Показатели, характеризующие состояние информатизации органов местного самоуправления (ОМСУ) за минувшие 30 лет, представлены в отчётах Общему собранию Ассоциации и других аналитических материалах секции АСДГ «Информатизация органов местного самоуправления». Аналитические материалы секции информатизации органов местного самоуправления неоднократно публиковались в средствах массовой информации и на сайте D-Russia.ru, поэтому не будем повторяться и уделим внимание текущему состоянию муниципальных IT.
1.1. Финансирование IT в органах местного самоуправления
Напомним, что ФЗ № 131 «О местном самоуправлении», которому более 20 лет, устанавливает направления деятельности и зоны ответственности ОМСУ, выход за рамки которых для дотационных муниципалитетов означает финансовое нарушение со всеми вытекающими последствиями… К сожалению, развитие и применение информационных технологий, формирование и актуализация информационных ресурсов для целей управления муниципалитетов в состав определенных ФЗ приоритетных направлений не вошли. Поэтому более 90% всех муниципалитетов России вынуждены работать в сфере информатизации по остаточному принципу, так как являются дотационными.
Кроме финансирования, на неравенство ОМСУ в сфере информатизации влияет ряд других факторов:
С 90-х годов межбюджетные отношения между органами государственной власти федерального и регионального уровня с одной стороны и ОМСУ с другой постоянно совершенствовались. Тем не менее, до настоящего времени, по крайней мере, в сфере информатизации не сформированы механизмы и так и не отработана практика финансирования мероприятий в интересах муниципалитетов из государственного или региональных бюджетов, в том числе и при условии долевого участия. Возможно, что только этим и объясняется практически полное отсутствие ОМСУ среди участников федеральных целевых программ и других мероприятий, проводимых на государственном уровне.
Учитывая вышеизложенное, а также масштабы и специфику муниципалитетов, имеет смысл проведение сравнительного ретроспективного анализа относительных показателей расходов на IT в ОМСУ:
1. Доля муниципальных образований, имевших финансирование на IT, включая и эксплуатационные расходы, от 0 до 3 миллионов рублей в последние годы:
| 2020-2021 | 2022 | 2023 | 2024 (план) |
| до 50% | до 45% | до 40% | до 50% |
Все эти муниципалитеты фактически не могут обеспечить необходимый уровень развития информатизации.
2. Финансирование сферы IT на одного жителя муниципалитета – показатель, который дает некоторое представление об уровне бюджетной оснащенности и развития сферы информатизации. Пятнадцать лет назад этот показатель в среднем по России составлял 50 рублей на одного жителя. Сегодня, с учетом инфляции, только значение этого показателя не ниже 150 рублей на одного жителя позволяет поддерживать эксплуатацию и некоторую модернизацию работающих цифровых технологий, а для полноценного развития сегодня необходимо не менее 600 рублей на жителя.
Средняя бюджетная обеспеченность в рублях на одного жителя
| 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 (план) |
| 106 | 96 | 72 | 88 | 90 |
Финансирование сферы IT муниципалитетов
| Финансирование сферы информатизации | Финансирование на 1 жителя (руб.) | МО, в % | |||
| 2021 факт | 2022 факт | 2023 факт | 2024 (план) | ||
| Бюджет развития (приемлемый уровень) | От 150 и выше | 15 | 6 | 17 | 23 |
| Бюджет, обеспечивающий эксплуатацию IT (средний уровень) | От 80 до 150 | 18 | 19 | 15 | 16 |
| Бюджет, приводящий к потере вложенных инвестиций и деградации (низкий уровень) | До 80 | 67 | 75 | 68 | 61 |
Представленные выше данные как нельзя точно подтверждают хроническое недофинансирование IT в ОМСУ и наличие серьезного разрыва между муниципалитетами-донорами и дотационными муниципалитетами. Поскольку менее трети ОМСУ в состоянии обеспечить поддержание существующих IT и их некоторое развитие, в то время как расходы остальных едва покрывают затраты на необходимое онлайн-взаимодействие с ОГВ и электронную отчётность.
1.2. Основные направления деятельности ОМСУ в сфере IT
Последние несколько лет основными направлениями деятельности ОМСУ в сфере IT являются:
1. Финансовые и трудовые затраты по эксплуатации и развитию инфокоммуникационной инфраструктуры, созданной практически во всех муниципалитетах, постоянно повышаются. Это обусловлено увеличением количества пользователей, возрастанием требований по обеспечению надежности и производительности работы, интеграции с государственными сетями коммуникаций и Интернетом, необходимостью обеспечения системы информационной безопасности. Кроме того, в последнее время обострилась проблема импортозамещения программно-технических средств ОМСУ.
2. Ситуация с внедрением и сопровождением МИС в различных муниципалитетах неравнозначна, более того, в последние годы разработка и внедрение новых МИС практически остановились. А развитие ранее созданных успешно работающих МИС сводится к их актуализации в связи с изменениями нормативной базы и условий их эксплуатации. В то же время системы, обеспечивающие онлайн-взаимодействие с жителями и организациями, достаточно сложны в разработке и эксплуатации, к ним относятся сайты ОМСУ и другие МИС, обеспечивающие онлайн-подключение жителей к выявлению и решению проблем муниципалитета.
3. В последнее десятилетие эксплуатация разношёрстных ГИС и ввод необходимых для этого данных стали для ОМСУ одним из основных видов IT-деятельности. ГИС реализуют передачу отчётной информации в региональные и федеральные органы власти, но при этом крайне слабо обеспечивают принятия управленческих решений муниципалитета.
По данным АСДГ, уже на 2021 год — в зависимости от особенности ОМСУ — эксплуатировалось до 33 ГИС, при этом 17 из них работали практически во всех 34 муниципалитетах, представивших данные. ГИС в общей сложности установлены на более чем 24 тысячах рабочих мест сотрудников ОМСУ (даже если на одном рабочем месте функционируют несколько ГИС – это соответствует числу автоматизир ованных рабочих мест муниципальных служащих нескольких таких городов, как Иркутск). Затраты на эксплуатацию ГИС в ОМСУ ежегодно растут, а в сельских муниципальных образованиях, практически не имеющих в бюджете финансирования на информатизацию, внедрение цифровых технологий и вовсе происходит только из-за необходимости обеспечить работу с ГИС.
Очевидно, что привлечение ОМСУ к работе ГИС является перекладыванием на них части функций государственной власти, не подкрепленным необходимым финансированием. Более того, это происходит в ущерб решению задач собственно муниципального управления.
| ГИС | Кол. МО, где применяется ГИС (%) | Наличие програм-мной ин-теграции с МИС (%) | Кол. пользо-вателей | Оценка качества сопровождения ГИС со стороны владельца (%) | ||
| высокое | среднее | низкое | ||||
| 1. Единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА) | 94,1 | 31,3 | 4116 | 44,8 | 51,7 | 3,5 |
| 2. Единый портал государственных услуг (ЕПГУ) | 91,2 | 7,4 | 3446 | 38,5 | 57,7 | 3,8 |
| 3. Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) | 94,1 | 27,6 | 3315 | 34,5 | 61,1 | 3,4 |
| 4. ГАС «Управление» | 91,2 | — | 907 | 61,6 | 26,9 | 11,5 |
| 5. ГИИС «Электронный бюджет» | 94,1 | 35,7 | 1373 | 42,9 | 46,4 | 10,7 |
| 6. ЕИС «Закупки» | 97,1 | 33,3 | 2483 | 34,5 | 62,1 | 3,4 |
| 7. ГИС о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП) | 100 | 35,3,0 | 765 | 44,8 | 51,7 | 3,5 |
| 8. Информационно-аналитическая система Федерального казначейства (ИАС ФК) | 20,6 | — | 113 | 0 | 75,0 | 25,0 |
| 9. Система удаленного финансового документооборота (СУФД-online) | 94,1 | 13,8 | 597 | 42,3 | 50,0 | 7,7 |
| 10. Официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях | 73,5 | 5,0 | 777 | 35,0 | 65,0 | 0 |
| 11. Единая информационно-аналитическая система (ЕИАС) сбора и свода отчётности Минфина России | 32,3 | 12,5 | 77 | 37,5 | 62,5 | 0 |
| 12. Федеральная информационная адресная система (ФИАС) | 88,2 | 22,2 | 177 | 56,0 | 40,0 | 4,0 |
| 13. Государственная информационная система жилищно-коммунального хозяйства (ГИС ЖКХ) | 100 | 16,2 | 945 | 33,3 | 59,3 | 7,4 |
| 14. Единая государственная информационная система социального обеспечения (ЕГИССО) | 88,2 | 3,8 | 634 | 28 | 64 | 8 |
| 15. Межведомственного электронный документооборот (МЭДО) | 47,1 | 7,1 | 322 | 61,5 | 38,5 | 0 |
| 16. ИС «Платформа обратной связи» (ПОС) | 94,1 | 11,1 | 3896 | 37,5 | 62,5 | 0 |
| 17. ИС «Платформа государственных сервисов» | 79,4 | 9,1 | 582 | 28,6 | 57,1 | 14,3 |
Кроме вышеупомянутых ГИС, в последнее время в ОМСУ внедряются и интегрируются с МИС: ГИСОГД РФ; федеральная ГИС «Национальная система пространственных данных» (ФГИС ЕЦП НСПД); ГИС «Смарт-бюджет»; ГИС «Платформа государственных услуг», конструктор цифровых регламентов ГИС «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»; ГИС «Смарт-собственность»; переход на повсеместное применение квалифицированной электронной подписи и другие проекты, создаваемые ОГВ на федеральном и региональном уровне.
Опыт взаимодействия муниципалитетов с ГИС, который может быть транспонирован на другие проекты цифровизации государственной власти, характеризуется следующими основными моментами:
АСДГ постоянно формируются и направляются в федеральные органы власти требования и предложения по модернизации ГИС с учетом их использования в ОМСУ. По оценкам экспертов, при повышении уровня интеграции между ГИС и МИС сокращение затрат на эксплуатацию цифровых технологий могло бы достигать 40%. Однако эта работа может быть выполнена только на федеральном уровне.
К сожалению, все последние годы финансирование информатизации в среднем по АСДГ в абсолютном выражении неуклонно снижается, невзирая на курс государства на цифровизацию экономики и инфляцию.
Всё вышеперечисленное приводит к:
В настоящее время только одна ГИС – «ГАС Выборы» — полностью финансируется за счет федерального бюджета (не считая затрат муниципалитетов на дооснащение избирательных участков в период выборов). Оснащение и эксплуатация практически всех остальные ГИС в значительной степени осуществляется за счёт муниципальных бюджетов, в ущерб решению задач ОМСУ.
Структура затрат на информатизацию ОМСУ с 1998 по 2023 годы
| Период (гг.) | Затраты % | ||
| Эксплуатация и развитие ИКТ-инфраструктуры, импортозамещение программно-технических средств, а также информационная безопасность в ОМСУ | Внедрение и сопровождение МИС, а также систем, онлайн-взаимодействия с жителями и организациями и все прочие мероприятия | Обеспечение эксплуатации и технического сопровождения ГИС в ОМСУ. Интеграция МИС с ГИС и информационными системами субъектов РФ | |
| 1998-2000 | 60 | 40 | |
| 2001-2009 | 50 | 50 | |
| 2010-2018 | 50 | 40 | 10 |
| 2019-2021 | 50 | 25 | 25 |
| 2022-2023 | 60 | 10 | 30 |
Очевидно, что если такая тенденция развития IT в ОГВ будет продолжаться, то средств ОМСУ на IT в ближайшие годы не будет хватать не только на развитие МИС, но и на эксплуатационные расходы.
В этих условиях, если крупные муниципалитеты-доноры ещё как-то продолжат движение вперед, то для дотационных муниципалитетов пути к цифровой экономике практически отсутствуют.
1.3. Информационное взаимодействие ОГВ и МИС
Федеральным законом № 149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусматривается процедура информационного взаимодействия между организациями на основании соответствующих соглашений. В то же время отдельными законодательными и подзаконными актами ограничивается состав и объём информации, предоставляемой в электронном виде сторонним пользователям. При этом, если для ОГВ порядок и возможность информационного взаимодействия в электронном виде хоть как-то находят свое отражение в упомянутых документах, то ОМСУ в большинстве случаев не упоминаются вовсе.
Опыт межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде формировался первоначально (до 2010 года) в основном инициативным путем, зато в последнее время превалирует влияние федерального центра. Что касается муниципалитетов, то они участвуют в данном процессе в режиме «одностороннего движения» — предоставляя предусмотренную законодательством информацию органам власти различных уровней и не получая взамен почти ничего, что необходимо для исполнения своих полномочий.
При этом, в силу отсутствия общегосударственных требований и рекомендаций по составу, структуре, форматам и порядку формирования, даже одноимённые информационные ресурсы не только на уровне муниципалитетов, но и на уровне субъектов федерации носят разнородный характер. Отсутствие же единой НСИ делает информационные ресурсы различных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации и муниципалитетов трудно совместимыми или же несовместимыми совсем.
Создаваемые без учета интересов и возможностей муниципалитетов ГИС отличаются узковедомственностью, закрытостью, разнородностью и дублированием данных.
См. также: Минцифры и Счётная палата опубликовали для обсуждения законопроект об инвентаризации ГИС >>>
Взятая за основу централизации государственных данных «реестровая» модель так же, как и система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) ориентирована на обработку транзакций о конкретных физических лицах, объектах собственности и хозяйствующих субъектах, а это делает её мало пригодной для решения задач планирования и управления социально-экономической деятельностью и развития территорий. Даже такой атавизм для эпохи цифровизации, как «Перепись населения», занимает годы и стоит неимоверных затрат, хотя вопросов, на которые нет готовых ответов в существующих ГИС, раз-два и обчёлся.
Стремительно захватывающие приоритет деятельности ОМСУ ГИС реализуют передачу отчётной информации в региональные и федеральные органы власти, но при этом крайне слабо обеспечивают принятие управленческих решений муниципалитета, что существенно снижает заинтересованность в IT.
Политика государства по развитию информационных технологий до 2024 года реализуется в рамках национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», состоящей из семи федеральных проектов. Но во всех нормативно-правовых актах, касающихся решений НП «Цифровая экономика», а также ГИС и основанных на них суперсервисов, направленных на развитие и укрепление «цифровой» вертикали управления, не конкретизируется их реализация на муниципальном уровне, но зато предусматриваются по умолчанию привлечение муниципалитетов на принципах самофинансирования.
Это подтверждают результаты опроса АСДГ по ситуации с проектами НП «Цифровая экономика» в муниципальном управлении:
| Наименование проекта | Исполнение | Состояние в ОМСУ |
| 1. Нормативное регулирование цифровой среды | Принято 26 федеральных законов и 8 постановлений, учитывающих применение цифровых технологий в государственном и муниципальном управлении. | В НПА не отражены вопросы, цифровой трансформации ОМСУ. |
| 2. Информационная безопасность | Создание и развитие средств обеспечения информационной безопасности. | Требования информационной безопасности подлежат неукоснительному исполнению ОМСУ. |
| 3. Кадры для цифровой экономики | В рамках проекта созданы обучающие программы и прошли обучение сотни тысяч сотрудников государственных и муниципальных органов власти. | Проводится обучение базовым элементам цифровой трансформации без учёта специфики ОМСУ. |
| 4. Информационная инфраструктура | Реализованы более 50 задач, относящихся к сфере деятельности ОМСУ, в т.ч.:
|
Отсутствует возможность доработки и внедрения в управление муниципалитетами на безвозмездной основе или при условии со финансирования. |
| 5. Цифровое государственное управление | Созданы возможности решения ряда задач муниципалитета, в т.ч.:
|
|
| 6. Цифровые технологии | Реализованные в рамках проекта технологии и инструментарий должны стать основой разработки IT-решений для органов власти и ОМСУ. В составе проекта создаются организационно-технические подходы для перехода на отечественное программное обеспечение. | |
| 7. Искусственный интеллект | В рамках проекта разрабатываются системы, применимые в крупных муниципалитетах. |
Такое положение полностью соответствует позиции правительства РФ относительно форм и направлений участия муниципалитетов в реализации НП «Цифровая экономика Российской Федерации».
В рамках проводимого комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству 08.04.2021 г. круглого стола «Цифровой муниципалитет: проблемы и перспективы законодательного обеспечения» заместитель директора департамента координации и реализации проектов по цифровой экономике Минцифры Юрий Зарубин чётко определил позицию правительства относительно форм и направлений участия муниципалитетов в реализации НП «Цифровая экономика Российской Федерации» до 2030 года:
Для Минцифры РФ такая позиция вполне логична и обоснована:
Но подавляющее большинство регионов имеют дефицит бюджета и, по оценке правительства, не достигли высокого уровня «цифровой зрелости». Сегодня на региональном уровне нет примеров полноценной организации процессов муниципальной цифровизации. Работа с ОМСУ на региональном уровне сводится максимум к нескольким приоритетным направлениям.
При таком подходе в рамках НП «Цифровая экономика» муниципальным образованиям приходится:
В рамках перечня поручений по реализации послания президента Федеральному Собранию от 29 февраля 2024 года правительство РФ должно разработать национальный проект «Экономика данных и цифровая трансформация государства». При этом в составе мероприятий разрабатываемого НП участие муниципалитетов планируется только в «повышении доли предоставляемых массовых социально значимых государственных и муниципальных услуг в электронном виде в проактивном режиме с использованием в том числе технологий искусственного интеллекта в общем объёме таких услуг».
Таким образом, существующее сегодня де-факто главенствующее положение и безальтернативность ГИС и проектов, создаваемых ОГВ, будут окончательно узаконено. Муниципалитеты попадут в состояние цифрового рабства и должны будут безоговорочно своими силами и средствами обслуживать ГИС и другие проекты цифровизации ОГВ, в одностороннем порядке предоставляя все необходимые данные. А для решения задач собственно муниципального уровня ресурсов у ОМСУ уже не остаётся.
АСДГ в течение 30 лет неоднократно обращалась к федеральным органам власти с предложениями по решению вопросов нормативно-правового, финансового, организационно-методического обеспечения цифровизации муниципалитетов, а также информационного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. К сожалению, безрезультатно.
Для предотвращения окончательного превращения ОМСУ в придаток развивающейся и укрепляющейся на основе ГИС и проектных решений ОГВ «цифровой» вертикали управления и сохранения возможностей применения IT собственно в муниципальной сфере, безотлагательно необходимо АСДГ вместе со Всероссийской ассоциацией развития местного самоуправления обратиться к президенту, Совету Федерации и правительству Российской Федерации с предложением решения вопросов, направленных на реализацию полноценного вовлечения муниципальных образований в процессы цифровой трансформации:
1. Внести изменения в федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дополнив состав вопросов местного значения положениями о развитии и применении информационных технологий, формировании и актуализации информационных ресурсов для целей управления муниципалитетов и наделив их соответствующими полномочиями.
2. Доработать межбюджетные отношения между органами государственной власти федерального и регионального уровня и ОМСУ, сформировав механизмы финансирования IT-мероприятий в интересах муниципалитетов из государственного или региональных бюджетов, в том числе и при условии долевого участия.
3. Включить в разрабатываемый по поручению президента РФ национальный проект «Экономика данных и цифровая трансформация государства» следующие мероприятия:
4. Предусмотреть создание структуры, осуществляющей мониторинг, выработку предложений и координацию работ по вопросам цифровизации регионального и муниципального уровня с широким привлечением компетентных представителей органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления и их ассоциаций, а также научного сообщества и IT-индустрии, с последующим вынесением вопроса цифровизации муниципалитетов на Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации.
Copyright © 2023
